Se sul piano militare la guerra è ancora tutta da definire, sul piano economico sembra ormai a buon punto. Era il terzo giorno di guerra in Ucraina e al 13° piano della sede della Commissione europea Ursula von der Leyen si era imbattuta in un ostacolo.
La presidente della commissione aveva trascorso l’intero sabato a lavorare al telefono nel suo ufficio a Bruxelles, cercando il consenso tra i governi occidentali per la più vasta e punitiva serie di sanzioni finanziarie ed economiche mai inflitte a un avversario.
Un accordo era vicino ma, a Washington, la segretaria del Tesoro Janet Yellen stava ancora rivedendo i dettagli della misura più drammatica e sensibile al mercato: sanzionare la stessa banca centrale russa. Gli Stati Uniti erano stati la forza trainante dietro la spinta alle sanzioni. Ma mentre Yellen studiava attentamente le scritte in piccolo, gli europei, preoccupati che i russi potessero venire a conoscenza dei piani, erano ansiosi di spingere i piani oltre il traguardo il più rapidamente possibile.
Von der Leyen ha chiamato Mario Draghi, primo ministro italiano, e gli ha chiesto di discutere i dettagli direttamente con Yellen. “Eravamo tutti in attesa, chiedendoci: ‘Cosa ci vuole così tanto tempo?’”, ricorda un funzionario dell’UE. “Poi è arrivata la risposta: Draghi deve fare la sua magia su Yellen”. Entro la sera, l’accordo era stato raggiunto.
L’arma della finanza
Yellen, che presiedeva la Federal Reserve statunitense, e Draghi, ex capo della Banca centrale europea, sono veterani di una serie di crisi drammatiche, dal crollo finanziario del 2008-09 alla crisi dell’euro. Per tutto il tempo, hanno trasudato calma e stabilità nei mercati finanziari nervosi.
Ma in questo caso, il piano concordato da Yellen e Draghi per congelare gran parte dei 643 miliardi di dollari di riserve in valuta estera di Mosca era qualcosa di molto diverso: stavano effettivamente dichiarando guerra finanziaria alla Russia.
L’intenzione dichiarata delle sanzioni è di danneggiare in modo significativo l’economia russa. O come ha affermato un alto funzionario statunitense più tardi quel sabato sera dopo l’annuncio delle misure, le sanzioni avrebbero spinto la valuta russa “in caduta libera”.
Questo è un nuovo tipo di guerra: l’armamento del dollaro USA e di altre valute occidentali per punire i loro avversari.
È un approccio al conflitto in corso da due decenni. Poiché gli elettori negli Stati Uniti si sono stancati degli interventi militari e delle cosiddette “guerre infinite”, la guerra finanziaria ha in parte colmato il divario. In assenza di un’ovvia opzione militare o diplomatica, le sanzioni – e sempre più sanzioni finanziarie – sono diventate la politica di sicurezza nazionale preferita.
“Questo è un vero shock e timore reverenziale”, afferma Juan Zarate, un ex alto funzionario della Casa Bianca che ha contribuito a ideare le sanzioni finanziarie che l’America ha sviluppato negli ultimi 20 anni. “Si tratta di uno scollegamento aggressivo del sistema finanziario e commerciale russo come puoi immaginare”.
L’armamento della finanza ha profonde implicazioni per il futuro della politica e dell’economia internazionali. Molti dei presupposti di base sull’era del dopoguerra fredda vengono capovolti. La globalizzazione un tempo veniva venduta come una barriera al conflitto, una rete di dipendenze che avrebbe avvicinato sempre più gli ex nemici. Invece, è diventato un nuovo campo di battaglia.
La potenza delle sanzioni finanziarie deriva dall’onnipresenza del dollaro USA. È la valuta più utilizzata per il commercio e le transazioni finanziarie, con una banca statunitense spesso coinvolta. I mercati dei capitali americani sono i più profondi del mondo e i buoni del Tesoro statunitensi fungono da backstop per il sistema finanziario globale.
Di conseguenza, è molto difficile per le istituzioni finanziarie, le banche centrali e persino molte aziende operare se sono tagliate fuori dal dollaro USA e dal sistema finanziario americano. Aggiungiamo l’euro, che è la seconda valuta più detenuta nelle riserve della banca centrale, così come la sterlina, lo yen e il franco svizzero, e l’impatto di tali sanzioni è ancora più agghiacciante.
Gli Stati Uniti hanno già sanzionato le banche centrali – Corea del Nord, Iran e Venezuela – ma erano in gran parte isolate dal commercio globale. Le sanzioni alla banca centrale russa sono la prima volta che quest’arma è stata usata contro una grande economia e la prima volta come parte di una guerra, in particolare un conflitto che coinvolge una delle principali potenze nucleari.
Naturalmente, ci sono enormi rischi in un tale approccio. Le sanzioni della banca centrale potrebbero provocare una reazione contro il predominio del dollaro nella finanza globale. Nelle cinque settimane successive all’imposizione delle misure, il rublo russo ha recuperato gran parte del terreno inizialmente perso e i funzionari di Mosca affermano che troveranno un modo per aggirare le sanzioni.
Qualunque sia il risultato, le mosse per congelare le riserve russe segnano un cambiamento storico nella conduzione della politica estera. “Queste sanzioni economiche sono un nuovo tipo di governo economico con il potere di infliggere danni che rivaleggiano con quelli militari”, ha detto il presidente degli Stati Uniti Joe Biden in un discorso a Varsavia alla fine di marzo. Le misure stavano “indebolendo la forza russa, la sua capacità di ricostituire il suo esercito e la sua capacità di proiettare potere“.
Polizia finanziaria globale
Come tante altre cose nella vita americana, la nuova era della guerra finanziaria iniziò l’11 settembre. All’indomani degli attacchi terroristici del 2001, gli Stati Uniti hanno invaso l’Afghanistan, si sono trasferiti in Iraq per rovesciare Saddam Hussein e hanno usato droni per uccidere presunti terroristi in tre continenti. Ma con molto meno controllo e fanfara, ha anche sviluppato i poteri per agire come la polizia finanziaria globale.
A poche settimane dagli attacchi a New York e al Pentagono, George W. Bush si è impegnato a “far morire di fame i terroristi dei finanziamenti”. Il Patriot Act, la legge controversa che ha fornito le basi per l’uso della sorveglianza e della detenzione a tempo indeterminato da parte dell’amministrazione Bush, ha anche conferito al dipartimento del Tesoro il potere di escludere efficacemente qualsiasi istituto finanziario coinvolto nel riciclaggio di denaro dal sistema finanziario statunitense.
Per coincidenza, il primo paese ad essere minacciato da questa legge è stata l’Ucraina, che il Tesoro aveva avvertito nel 2002 di rischiare che le sue banche fossero compromesse dalla criminalità organizzata russa. Poco dopo, l’Ucraina ha approvato una nuova legge per prevenire il riciclaggio di denaro.
Funzionari del Tesoro hanno anche negoziato per ottenere l’accesso ai dati sui sospetti terroristi da Swift, il sistema di messaggistica con sede in Belgio che è il centralino per le transazioni finanziarie internazionali, il primo passo in una rete ampliata di intelligence sul denaro che si muove in tutto il mondo.
Il kit di strumenti finanziari utilizzato per cercare i soldi di al-Qaeda è stato presto applicato a un obiettivo molto più grande: l’Iran e il suo programma nucleare.
Stuart Levey, che era stato nominato primo sottosegretario del Tesoro al terrorismo e all’intelligence finanziaria, ricorda di aver sentito Bush lamentarsi del fatto che tutte le sanzioni commerciali convenzionali all’Iran erano già state imposte, lasciando gli Stati Uniti senza leva. “Ho riunito la mia squadra e ho detto: ‘Non abbiamo iniziato a usare questi strumenti, diamogli qualcosa che può usare con l’Iran'”, dice.
Gli Stati Uniti hanno cercato di limitare l’accesso dell’Iran al sistema finanziario internazionale. Levey e altri funzionari avrebbero visitato le banche europee e le avrebbero informate in silenzio sui conti con legami con il regime iraniano. I governi europei odiavano il fatto che un funzionario americano stesse effettivamente dicendo alle loro banche come fare affari, ma nessuno voleva infrangere il tesoro degli Stati Uniti.
Durante l’amministrazione Obama, quando la Casa Bianca ha dovuto affrontare pressioni per intraprendere un’azione militare contro le sue installazioni nucleari, gli Stati Uniti hanno imposto sanzioni alla banca centrale iraniana, la fase finale di una campagna per strangolare la sua economia.
Levey sostiene che le sanzioni finanziarie non solo hanno esercitato pressioni sull’Iran per negoziare l’accordo del 2015 sul suo programma nucleare, ma hanno anche aperto la strada all’azione di quest’anno contro la Russia.
“Sull’Iran, stavamo usando i machete per tagliare il percorso passo dopo passo, ma ora le persone sono in grado di percorrerlo molto rapidamente”, dice. “Inseguire la banca centrale di un paese come la Russia è un passo potente come quello che si può fare nella categoria delle sanzioni al settore finanziario”.
Le banche centrali non si limitano a stampare denaro e monitorare il sistema bancario, ma possono anche fornire un cuscinetto economico vitale in una crisi, difendendo una valuta o pagando le importazioni essenziali.
Le riserve della Russia sono aumentate dopo l’annessione della Crimea nel 2014 mentre cercava un’assicurazione contro le future sanzioni statunitensi, guadagnandosi il termine di “Fortezza Russia”. Le grandi disponibilità cinesi di buoni del Tesoro statunitensi una volta erano viste come una potenziale fonte di leva geopolitica. “Come tratti duramente con il tuo banchiere?” l’allora segretario di stato Hillary Clinton ha chiesto nel 2009 .
Ma le sanzioni occidentali alla banca centrale russa hanno minato la sua capacità di sostenere l’economia. Secondo l’Official Monetary and Financial Institutions Forum, un gruppo di ricerca e consulenza della banca centrale, è probabile che circa due terzi delle riserve russe siano state neutralizzate.
“L’azione contro la banca centrale è un po’ come se si dispone di risparmi da utilizzare in caso di emergenza e quando l’emergenza arriva la banca dice che non puoi portarli fuori”, afferma un alto funzionario della politica economica europea.
Una rinnovata alleanza transatlantica
C’è un’ironia dietro un pacchetto congiunto di sanzioni finanziarie americane e dell’UE: i leader europei hanno passato gran parte degli ultimi cinque decenni a criticare l’influenza smisurata della valuta statunitense.
Una delle caratteristiche sorprendenti della guerra in Ucraina è il modo in cui l’Europa ha lavorato a stretto contatto con gli Stati Uniti. La pianificazione delle sanzioni è iniziata a novembre, quando l’intelligence occidentale ha raccolto prove evidenti che le forze di Vladimir Putin si stavano accumulando lungo il confine ucraino.
Biden ha chiesto a Yellen di elaborare piani per quali misure potrebbero essere prese per rispondere a un’invasione. Da quel momento gli Stati Uniti hanno iniziato a coordinarsi con l’UE, il Regno Unito e altri. Un alto funzionario del dipartimento di stato afferma che da allora fino all’invasione del 24 febbraio, i massimi funzionari dell’amministrazione Biden hanno trascorso “una media da 10 a 15 ore a settimana in chiamate o videoconferenze sicure con l’UE e gli Stati membri” per coordinare le sanzioni.
A Washington, i piani delle sanzioni sono stati guidati da Daleep Singh, un ex funzionario della Fed di New York che ora è vice consigliere per la sicurezza nazionale per l’economia internazionale alla Casa Bianca, e Wally Adeyemo, un ex dirigente di BlackRock che funge da vice segretario al Tesoro. Entrambi avevano lavorato nell’amministrazione Obama quando gli Stati Uniti e l’Europa erano in disaccordo su come rispondere all’annessione della Crimea da parte della Russia.
L’UE cercava anche disperatamente di evitare un precedente imbarazzante più recente per quanto riguarda le sanzioni alla Bielorussia, che si sono rivelate molto più deboli quando i paesi hanno cercato di ritagliarsi le proprie industrie. Quindi, allontanandosi dalle pratiche precedenti, lo sforzo dell’UE è stato coordinato direttamente dall’ufficio di von der Leyen tramite Bjoern Seibert, il suo capo di stato maggiore.
“Seibert è stato fondamentale, è stato l’unico ad avere una visione d’insieme dalla parte dell’UE e in costante contatto con gli Stati Uniti su questo”, ricorda un diplomatico dell’UE.
Un alto funzionario del dipartimento di stato afferma che la decisione della Germania di demolire l’oleodotto Nord Stream 2 dopo l’invasione è stata cruciale per portare con sé gli europei esitanti. Era “un segnale molto importante per gli altri europei che le vacche sacre avrebbero dovuto essere sacrificate”, afferma il funzionario.
L’altra figura centrale era il ministro delle finanze canadese Chrystia Freeland, che è di origine ucraina ed è stato in stretto contatto con i funzionari a Kiev. Poche ore dopo che i carri armati russi hanno iniziato ad arrivare in Ucraina, Freeland ha inviato una proposta scritta sia al Tesoro degli Stati Uniti che al dipartimento di stato con un piano specifico per punire la banca centrale russa, afferma un funzionario occidentale. Quel giorno, Justin Trudeau, il primo ministro canadese, ha sollevato l’idea in un vertice di emergenza dei leader del G7. E Freeland ha inviato un messaggio emozionante alla comunità ucraina in Canada. “Ora è il momento di ricordare”, ha detto, prima di passare all’ucraino, “l’Ucraina non è ancora morta”.
La minaccia del dolore economico potrebbe non aver dissuaso Putin dall’invasione, ma i leader occidentali ritengono che le sanzioni finanziarie messe in atto dopo l’invasione siano la prova di un’alleanza transatlantica rivitalizzata e un rimprovero all’idea che le democrazie siano troppo lente ed esitanti .
“Non abbiamo mai avuto nella storia dell’Unione europea contatti così stretti con gli americani su una questione di sicurezza come ora – è davvero senza precedenti”, afferma un alto funzionario dell’UE.
Draghi prende l’iniziativa
Alla fine, la mossa contro la banca centrale russa è stata il prodotto di 72 ore di intensa diplomazia.
Con la Russia apparentemente intenzionata a una rapida occupazione dell’Ucraina, le emozioni erano alle stelle. Durante una videochiamata con i leader dell’UE il 24 febbraio, il giorno in cui è iniziata l’invasione, Volodymyr Zelensky, il presidente ucraino, ha avvertito: “Potrei non vederti più perché sono il prossimo della lista”.
L’idea non era stata la priorità della pianificazione prebellica, che si concentrava maggiormente su quali banche russe tagliare fuori da Swift. Ma la ferocia dell’invasione russa ha portato in primo piano le opzioni di sanzioni più aggressive.
“L’orrore per l’invasione inaccettabile, ingiustificata e illegale dell’Ucraina da parte della Russia e il prendere di mira i civili, ha davvero sbloccato la nostra capacità di compiere ulteriori passi”, afferma un alto funzionario del dipartimento di stato.
In Europa è stato Draghi a spingere l’idea di sanzionare la banca centrale al vertice di emergenza Ue la notte dell’invasione. L’Italia, grande importatore di gas russo, in passato era stata spesso titubante riguardo alle sanzioni. Ma il leader italiano ha sostenuto che le scorte di riserve della Russia potrebbero essere utilizzate per attutire il colpo di altre sanzioni, secondo un funzionario dell’UE.
“Per contrastarlo. . . devi congelare i beni”, dice il funzionario.
La natura dell’ultimo minuto delle discussioni è stata fondamentale per garantire che Mosca fosse colta alla sprovvista: con un preavviso sufficiente, Mosca avrebbe potuto iniziare a spostare alcune delle sue riserve in altre valute. Un funzionario dell’UE afferma che, dati i rapporti che Mosca aveva iniziato a effettuare ordini, le misure dovevano essere pronte prima dell’apertura dei mercati lunedì in modo che le banche non elaborasse alcuna operazione.
“Abbiamo colto di sorpresa i russi: non hanno capito fino a troppo tardi”, dice il funzionario.
Secondo Adeyemo del Tesoro degli Stati Uniti: “Eravamo in un posto in cui sapevamo che non potevano davvero trovare un’altra valuta convertibile da usare e provare a sovvertire questo”.
I colloqui dell’ultimo minuto hanno colto alla sprovvista alcuni alleati occidentali, costringendoli ad affrettarsi ad attuare le misure in tempo. Nel Regno Unito, hanno avviato un frenetico fine settimana da parte dei funzionari del Tesoro britannico per finalizzare i dettagli prima dell’apertura dei mercati a Londra alle 7:00 di lunedì. Il cancelliere Rishi Sunak ha comunicato tramite WhatsApp con i funzionari durante la notte, con la conclusione dei lavori solo alle 4 del mattino.
Nessuna chiara strategia politica
Tuttavia, se la risposta occidentale è stata definita dall’unità, ci sono già segnali di potenziali difetti, soprattutto alla luce delle nuove affermazioni sui crimini di guerra, che hanno spinto a chiedere ulteriori sanzioni.
I governi occidentali non hanno definito cosa dovrebbe fare la Russia per revocare le sanzioni, lasciando alcune delle difficili domande sulla strategia politica a una data successiva. L’obiettivo è infliggere dolore a breve termine alla Russia per inibire lo sforzo bellico o contenimento a lungo termine?
Anche quando funzionano, le sanzioni impiegano molto tempo per avere un impatto. Tuttavia, il dolore economico della crisi si fa sentire in modo non uniforme, con l’Europa che subisce un colpo molto più grande degli Stati Uniti.
Finora l’Europa è stata riluttante a imporre un embargo su petrolio e gas, data l’elevata dipendenza del blocco dalle importazioni di energia russe. Ma poiché le atrocità presumibilmente perpetrate dai soldati russi nella periferia di Kiev sono state rivelate, martedì è stato annunciato un nuovo round di sanzioni dell’UE che includerà il divieto delle importazioni di carbone russo e, in una fase successiva, forse anche del petrolio. Una decisione tra le 27 capitali è prevista entro questa settimana.
L’altro fattore chiave è se l’Occidente può vincere la competizione narrativa sulle sanzioni, sia in Russia che nel resto del mondo.
Parlando nel 2019, Singh, il funzionario della Casa Bianca, ha ammesso che le sanzioni imposte alla Russia dopo la Crimea non sono state efficaci come sperato perché la propaganda russa è riuscita a incolpare l’Occidente dei problemi economici.
“La nostra incapacità di contrastare il capro espiatorio di Putin”, ha detto al Congresso, “ha dato al regime molto più potere di resistenza di quanto avrebbe goduto altrimenti”.
Nelle prossime settimane e mesi Putin cercherà di convincere una popolazione russa in difficoltà economiche che è la vittima, non l’aggressore.
A Cina, India, Brasile e agli altri paesi che potrebbero aiutarlo a eludere le sanzioni occidentali, Putin porrà una domanda più profonda sul ruolo del dollaro USA nell’economia globale: puoi ancora fidarti dell’America?
Fonte: FT
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